二、由管理型到服务型的村级组织

让人意外的是，调研的T县和X县村干部普遍认为，取消农业税前的农村工作比现在工作要好做多了。

虽然我们一向认为，取消农业税前，无论是收粮派款还是计划生育都是“天下第一难”的工作，被称作“要钱要命”的工作。因为农民负担太重，到上个世纪末，农民负担引发严重的干群冲突，造成严重的三农问题。不过，从村干部的角度看，取消农业税之前，村干部工作虽然很难，任务却是很明确的，且完成任务是有手段的，只要能完成“收粮派款、刮宫引产”任务，上级就会对村干部的工作进行奖励。

农村工作具有很强的季节性，集中在几个月时间就大致可以完成上级布置下来的任务，同时可以相对自主地完成村庄各种任务，比如纠纷调解、冬修水利等工作。简单地说，取消农业税前，虽然农村工作不好做，却因为任务十分明确，完成任务的手段明确，上级对村干部的支持（有时是求助于村干部），而使村干部可以集中精力在有限时间完成任务。为了调动村干部的积极性，乡镇往往也会对按时足额完成任务的村干部进行奖补，村干部有一定的剩余索取权，有工作的主动性。

总体来讲，取消农业税前，国家从农村提取资源，乡村关系中有着相当明确的上下级关系，因为村干部必须协助乡镇完成自上而下的国家任务。但是，因为村干部毕竟不同于国家干部，乡镇为了调动村干部完成国家任务的积极性，就需要给村干部一定的剩余索取权，就要保护有能力完成上级布置任务的村干部。乡村干部对农户更多是汲取资源的管理为主。

取消农业税后，国家不再向农民收取税费，相反，国家开始向农村输入越来越多资源：一种是通过项目制，由国家直接在农村进行项目建设，为农民改善生产生活基础设施，这些项目一般都不会经过村干部的手。另一种是通过“一卡通”直接发钱到农户，典型如农业综合补贴，这也是不经过村干部手的。还有一种资源输入，虽然也是直接发给农户，不过究竟是发给哪个农户，必须要经过村干部的评议，村干部因此就在国家资源下乡的过程中有了一定发言权，比如农村低保以及危房改造项目。

农村最低生活保障就是将农村收入低于当地最低生活保障线的农户纳入救助。不过，农民收入很难计量，谁是低保户就需要有一个复杂的评定过程，在评定不规范的情况下，村干部就可能在分配低保指标时优亲厚友，甚至有很多地方将低保指标当作治理资源来使用。农村低保实践中出现了“关系保”、“人情保”、“维稳保”、“治理保”，甚至出现了“开豪车吃低保”的情况。  

为了治理农村低保乱象，地方开始创造出各种复杂的规范化的制度出来，最典型的就是河南邓州为了规范村级治理而创造的“四议两公开”制度，这个制度的初衷就是为了治理农村低保、危房改造和党员指标分配中的乱象。比低保制度实践影响更大的是作为国家世纪战略的“精准扶贫”，为了防止精准扶贫中再出现扶贫资源的滥用，国家制定了极为详细复杂的精准扶贫制度体系，包括建立了自下而上的扶贫数据库，贫困户建档立卡信息汇集到国家扶贫信息系统，而且国家通过各种办法来督查扶贫工作，通过各种渠道来获取扶贫信息，以做到最为精准的扶贫，以让扶贫资源真正用到扶贫上。

从我们调查的T县和X县来看，仅仅精准识别贫困户就经历了三年时间，投入了巨大人力物力，填写了无数表格，经历了很多次“回头看、再回头看”的反复，且几乎所有扶贫工作都是由上级国家机关下派第一书记长期驻村实施。在低保、扶贫等等大量国家资源下乡过程中，为防止资源被滥用，国家开始制定越来越详细的规范性要求，从程序和制度上对村干部进行约束。资源越多，约束越细致，督查力度也越大。在最近十年时间，即2010年以来，之前“相对悬浮”的乡村关系变得越来越紧密，村级越来越多受到乡镇政府约束，越来越变成了乡镇的下级，越来越依赖于乡镇了。

随着国家向农村输入资源的增多，国家各个部门都在资源下乡的过程中对村干部提出要求，上级不断向村干部布置任务，并对村干部完成任务情况以及完成任务过程进行考评督查，这样一种注重过程、要求村干部“办事留痕”、接受自上而下的督查机制，造成村干部几乎所有时间和精力都集中到完成上级布置任务，和证明自己按上级规范要求完成任务之中了。

国家向农村转移资源都是为了改善农民的生产生活基础设施，为农民提供服务，解决各种特殊群体基本保障与服务的问题。这样村级组织就不再要象取消农业税前一样从农民那里提取资源，主要功能也就是为农民提供服务，所以现在又称村级组织为服务型组织。国家希望借助村级组织的服务能力将惠农资源用到实处，国家向农村转移资源越多，就越是要对掌握一定资源支配权的村干部进行规范约束与督查，就越是会要求村干部按程序办事，“办事留痕”。

取消农业税前，国家要借助村干部来完成提取资源的任务，因此，就必须要调动村干部的积极性与主动性，村干部在与上级的谈判中就有主动权。在当前国家资源下乡的情况下面，国家不再需要村干部完成向农民提取资源的任务，而只要求村干部规范使用国家资源来达到政策目标，所以对村干部最主要的要求就是资源使用权安全（不被滥用）有效，办法当然就是使用资源的程序规范、过程公开，于是就有各种程序性的制度、限制性的规定、过程中的督查。简单地说，国家不相信村干部，村干部在使用每一笔资源时都必须按国家规定使用，国家随时可以要求村干部提供合法合理使用了资源的自证证据。

基层干部做记录  图片来源：IC photo

吊诡的是，在国家从农村提取资源时，村干部有更大的主体性和主动权，在国家大量向农村转移资源过程中，村干部却被越来越多自上而下的规范要求束缚住手脚，失去了主体性和主动权。

取消农业税前，主要服务于国家从农村提取资源的村级组织，因为具有主体性和主动性，而有大量时间与村民群众打成一片，也有解决村民群众问题的能力乃至积极性。当前国家要求建设服务型村级组织，村干部的主要时间与精力却几乎都用于应付上级布置下来的各种任务，以及用于“自证清白”的各种形式上，而没有真正主动服务村民群众的能力与积极性了。管理型的村干部有服务能力，服务型的村干部却失去了服务村民的主体性、主动权与能力。