依托网络性权力的次级制裁

当代经济制裁的动态演进特点确实体现了精准化和扩大化的双重趋势。一方面，正如之前所述，制裁的精准化、巧妙化和定制化导致了聪明制裁的兴起。在设计和执行制裁方案时，制裁发起国尝试区分无辜群体和需要为“挑衅行为”负责的政府、个人与实体，致力于对后者进行重点打击，同时为前者提供免受制裁的路径或适当的救济。另一方面，西方发达国家，尤其是美国，却在扩大经济制裁的覆盖范围，将其从特定的制裁对象延伸到与制裁对象有经济往来的第三方。这种制裁的泛化和扩大化主要体现在近年来美国实施的次级制裁（secondary sanctions）案件的激增上。

次级制裁与直接制裁存在着本质的区别。直接制裁主要针对被制裁国的政府、实体或个人，目的是限制其与美国的经济联系。而次级制裁则针对第三方国家或实体，通常以切断它们与美国的贸易、金融、货币、科技联系为威胁，迫使它们遵守美国的单边制裁规定。

这种做法旨在“自发”地限制或停止它们与被制裁国之间的特定经济联系，从而堵住制裁漏洞、强化制裁效果。美国次级制裁的管辖权依据被广泛认为非常薄弱，常常被批评为对美国国内法的不当域外适用，因此一直受到许多国家的强烈反对和抵制。这种制裁方式引发了国际关系中的法律和道德争议，同时也对全球经济和政治格局产生了深远影响。

长时间的制裁使得古巴经济发展落后

美国实施次级制裁的动机和政策行为在20世纪末期确实变得日益明显。1996年，美国通过了《达马托法》以及针对古巴的《赫尔姆斯伯顿法》，这两项法案都包含了次级制裁措施。这些措施引发了其他西方国家的强烈不满和抵制，迫使美国暂时放弃了这一策略。

然而，“9·11”事件和2002年的伊朗核危机为美国实行次级制裁提供了新的契机，美国开始在国际政治中和应对国际纷争时更频繁地实行次级制裁。以2010年的《对伊朗全面制裁、问责和撤资法》为标志，美国陆续出台了多部包含次级制裁条款的法案。2018年，美国退出伊核协议后，对伊朗重启了严厉的直接制裁和次级制裁。根据黄莺负责的中国现代国际关系研究院课题组的研究，当前美国次级制裁呈现出以下特点。

首先，美国实行次级制裁的方式确实经历了显著的演变，尤其是在金融领域。2000年之前，美国的次级制裁主要针对第三国与被制裁国的贸易和投资关系。然而，随着金融全球化的深入，特别是在基地组织利用国际金融体系筹措资金用于策划和实施“9·11”恐怖袭击后，美国开始将金融工具用于反恐、防止大规模杀伤性武器扩散、防止核扩散等领域的次级制裁。

这包括禁止第三国银行向制裁对象提供金融服务和美元交易服务，这类措施被广泛纳入美国的制裁法律、条例及行政令中。例如，2019年的《欧洲能源安全保护法》（Protecting Europe’s Energy Security Act）规定，任何在知情的情况下向俄罗斯至德国或土耳其能源管道项目提供支持的外国个人或实体，其在美国的财产和财产权益都将被冻结。

其次，次级制裁的实施频率也显著增加。从1996年到2017年，美国仅对“特别指定国民清单”（SDN清单）中的个人实施了25次次级制裁。在特朗普政府期间，次级制裁成为美国对外经济胁迫的主要工具。

2018年美国退出伊核协议后，作为对伊朗“极限施压”政策的一部分，次级制裁的执行力度显著增大，从2018年的2次增至2019年的23次，并在2020年达到78次的峰值。在特朗普的第一个任期内，美国共执行了104次次级制裁，其中针对违反美国对其他国家次级制裁规定的中国实体和俄罗斯实体分别为48次和18次。在美国对伊朗的制裁行动中，共有45家中国实体受到制裁。

总体来说，美国对俄罗斯和中国的经济制裁包含的次级制裁规定相对较少。然而，随着2022年初乌克兰危机的加剧，美国国内对扩大对俄次级制裁的呼声日益高涨。俄罗斯对乌克兰采取“特别军事行动”后，美国联合盟友对俄罗斯实施了全面的经济围剿，包括冻结其大部分外汇储备和国家财富基金，将7家俄罗斯银行驱逐出SWIFT系统。5月19日，七国集团财长讨论了对俄罗斯实施次级制裁的方案，其中包括对俄石油设定价格上限，如果外国买家不遵守这一限制，将被禁止与美国及其盟友的公司进行交易。但这一方案的有效性可能取决于印度和中国的配合，否则可能适得其反。

俄罗斯庞大的影子舰队为俄罗斯石油出口做出了大量贡献

由于全球保护主义和民粹主义的兴起、新冠疫情大流行、俄乌冲突爆发等因素，全球政治经济体系的裂痕在加深，并出现了阵营化的趋势。在这种背景下，美国对次级制裁的使用和威胁使用非但无助于修复这些裂痕，反而可能加剧全球政治经济体系的碎片化。美国滥用次级制裁的危害主要体现在三个方面。

削弱以国际法为基础的国际合作体系。二战后建立的国际合作体系以国际法为支撑，包括《联合国宪章》、多边机构协定、地区及双边条约等。国际习惯法也在国际交往中逐渐形成并被普遍接受。然而，美国发起的单边制裁和次级制裁在国际法层面站不住脚，遭到国际社会的广泛反对。联合国大会曾于1996年、1998年和2002年三次通过决议强烈谴责美国的单边制裁，表明这些措施削弱了国际合作体系。

分裂以市场为导向的全球经济体系。美国的次级制裁损害了包括盟友在内的第三方利益，激发了反美情绪，挑战了世界贸易组织倡导的自由、公平的全球贸易秩序。这种做法动摇了经济全球化的基础，促使各国减少对美国的依赖，引发全球经济体系变革。美国对俄罗斯的制裁尤其显著，不仅伤害了俄罗斯，也伤害了美国的盟友甚至全球经济，加剧了全球经济体系的碎片化。

第三，削弱以美元为核心的国际货币体系。自2010年以来，美元的武器化削弱了其作为国际储备货币的公器特性。美国滥用次级制裁会引发对美国的忌惮，削弱美元和美国主导的全球金融体系的吸引力。国际货币体系可能会加速演变，导致对美元的依赖减少，以及央行储备资产的多元化。美国在应对乌克兰危机时将货币体系武器化，可能进一步动摇其他国家对美元体系的信任，催生基于不同贸易集团的小型货币集团，使国际贸易结算货币更加多样化。

《制裁与经济战》，翟东升、嵇先白、魏子龙著，中国人民大学出版社

本文系观察者网独家稿件，文章内容纯属作者个人观点，不代表平台观点，未经授权，不得转载，否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn，每日阅读趣味文章。