编者按：中国拥有全球最大的就业规模，位列人工智能发展的第一梯队，机器人市场规模也位居世界首位。因此，人工智能革命性突破引领的科技革命和数字经济发展，必然对中国的就业产生深远影响，是一个迫切需要深入研究的课题。

著名经济学家、中国社会科学院学部委员蔡昉近日出版新书《中国就业新趋势：人工智能如何重塑劳动力市场》，深入探讨了人工智能发展及其对就业的颠覆性影响。本文节选自第八章“培育新人力资本”，讨论教育外部性和政府支出责任，以及“稍纵即逝”的机会窗口。

【文/蔡昉】

教育外部性和政府支出责任

教育需要再上一个大台阶的必要性和紧迫性显而易见。从一个常规的道理来说，因应传统人口红利逐渐消失，亟待加大人力资本培养力度以收获人才红利的要求，中国亟待探寻有效路径以延长人均受教育年限。

参考历史经验，我们可以增强认识。中国经历过的人口机会窗口，主要体现在劳动年龄人口增长显著快于其他年龄组的时期，具体来说指1980—2010年的30年时间。并非巧合地，中国经济的高速增长也落在同一个时间段。也就是说，这个时期的高速经济增长最大程度地得益于人口红利。

进一步来看，经济增长速度最快的时期是1990—2010年，国内生产总值这20年的年均实际增长率超过10%。同样并非巧合的是，这个时期也是教育发展最快的时期，并且体现在人均受教育年限的增长中。根据联合国开发计划署的数据，1990—2010年，中国的预期受教育年限和平均受教育年限分别从8.6年和4.1年提高到13.0年和6.7年，年均增长率分别为2.1%和2.5%。可见，正是在这个时期，中国通过收获教育红利实现了高速经济增长，人口红利也就是教育红利。相比之下，2010—2022年，义务教育和高等教育的相应增长速度分别降低到1.3%和1.6%。

如图8-3所示，普及九年义务教育政策推动了教育的跃进，小学和初中毕业生的增长率逐年显著提高，增长速度在1998年达到峰值后，进入政策效应递减期。作为第一级“火箭”，普及九年义务教育政策对经济增长的贡献是显著的。作为第二级“火箭”，高校扩大招生政策的出台和实施从时间上和效应上，都与普及九年义务教育政策近乎无缝衔接，迅速显现扩大毕业生人数的效果，并于2003年达到增长速度峰值，随后进入稳定增长期，也在经济增长速度的变化中留下痕迹。

图8-3 中国经济增长的两级（人力资本）“火箭” 资料来源：国家统计局“国家数据”

诚然，教育的两级“火箭”与经济增长速度在统计数据中未必能够直接呈现完全对应的关系，收获人口红利毕竟体现在多方面、多领域和多变量中，包括劳动力数量和质量，储蓄率和投资收益率，劳动力在地区间、部门间和市场主体间转移带来的资源重新配置效应，等等。然而，随着人口红利的逐渐消失，传统增长动能的不可持续性也显现出来，越来越紧迫地需要培养和积累新动能。人力资本正是这种不会发生报酬递减现象的可持续动能。

遵循理论逻辑和现实要求，亟待构造并点燃的教育助推经济增长的第三级“火箭”，应该是从学前到退休的全生命周期学习体系，从而能够以人力资本更新抵销人工智能冲击。推动这个战略举措落地，主要应该是国家行为，政府承担主要支出责任。

教育作为一个可以通过投资获得收益的领域，相比于物质投资领域，具有社会收益率更高的性质。也就是说，在教育回报率中，除了就业和创业报酬这部分为个人或家庭直接获得的收益，还有较大的部分为社会所得，也被称为教育的正外部性。不仅如此，越是在较早年龄阶段进行的教育，社会回报率高的特点越突出。

诚然，教育具有正外部效应早已是一个耳熟能详的经济学道理。总之，只要教育既对个人有益又对社会有益，就意味着教育回报不能被作为投资者的个人和家庭全部获得，便会导致教育投资激励不充分，从而人力资本投资不足。当教育成为人类智能与人工智能竞赛的主战场时，社会收益率在教育回报率中的占比就空前增大，以致教育整体上成为更加纯粹的公共品，政府理所当然地在教育发展中发挥更大的作用，承担比以往任何时候都更大的支出责任。

在关于政策建议可操作性的争论中，一个反复出现的疑问是：钱从哪儿来。我们把这个问题的一般性答案留到下一章给出，这里主要讨论教育发展的资金筹集和资源重新配置问题。我们将提出和论证两个结论：

其一，天下没有免费的午餐，人力资本要实现跃进，要求用于人力资本投资的公共资源大幅增加。所以，正确的问题不应该是“钱从哪儿来”，而应该是“这笔钱是不是值得花”。

其二，通过资源的统筹安排和重新配置，挖掘现有人力、设施和资金等潜力，可以达到事半功倍的效果。也就是说，这里应该回答的是“这些潜力蕴藏在哪里”。

自2012年公共教育支出占国内生产总值的比重达到4%以后，中国始终动态地保持这个支出水平。鉴于中国经济总量增长迅速，保持这样的公共教育支出水平殊为不易，对于保持经济持续增长也贡献巨大。在从现在起到2035年实现跨入高收入国家行列，进而成为中等发达国家这一目标的过程中，中国仍可以保持显著高于同等发展阶段上其他国家的增长速度。这既有赖于教育发展的有力支撑，也反过来奠定教育发展的物质基础。

2023年，中国人均国内生产总值已经达到12614美元，接近于13170美元的世界平均水平，大幅度高于中位数水平。与此同时，对公共教育支出占国内生产总值的比重进行国际比较可见，在有可比数据的国家和地区中，中国4%的比重恰好是世界的中位数水平（见图8-4）。

图8-4 公共教育支出占国内生产总值比重的国际比较（注：图中数据绝大多数为2022年的数据，必要时根据数据可得性用不早于最近10年的数据代替。） 资料来源：世界银行公开数据库

各国的经济总量、人口规模、发展水平、增长类型千差万别，公共教育支出占国内生产总值的比重这个指标并不能反映所有国家的教育发展水平。不过，绝大多数高收入国家的教育支出比重均在中位数以上。对即将进入高收入国家行列的中国来说，无疑应该树立一个更高的目标，即适应新发展阶段要求提高这个比重。