解决能源危机，靠韩国还是靠印度？

在蒙古国，极端的“资源民族主义”情绪并不罕见，人们对此早已见怪不怪。蒙古国的能源命脉几乎完全攥在俄罗斯手中（其国内97%的燃料依赖俄方进口），也已经不是新闻。真正令人感到错愕的，是蒙古国在应对能源危机时，那种近乎执拗的“舍近求远”。

蒙古的能源依赖早已是公认的致命软肋。为了摆脱这种被动局面，乌兰巴托一直在推进能源多元化战略。然而，由于众所周知的原因，他们只肯将希望寄托于“第三邻国”，尤其是韩国。

今年7月30日，蒙古国高调宣布取得“历史性突破”：与韩国达成协议，由首尔每月向其供应5万吨石油产品和2万吨柴油。蒙古媒体将其誉为“迈向能源独立的重要战略举措”。不仅如此，在可再生能源领域，蒙古同样紧紧拉住韩国的手。从去年8月的蒙韩战略论坛，到今年7月韩国总统李在明访蒙并宣布两国进入“黄金时代”，引进现代可再生能源技术始终是双方合作的重头戏。

但蒙古国政府也深知，单纯依靠进口无法从根本上解决能源安全问题。因此，早在2018年，该国便破土动工建设了第一座炼油厂（即总理乌其尔勒近期视察的那座）。按照规划，这座设计年加工原油150万吨的炼油厂，将生产欧四或欧五标准的汽油、柴油、航油等产品，有望满足蒙古国55%至60%的成品油需求。

看起来还不错？问题在于，蒙古国为这座炼油厂选择的合作伙伴，是印度。

8月10日，乌其尔勒视察炼油厂建设情况。图片来源 印度驻蒙古大使馆

截至乌其尔勒视察时，这座本该在2022年投产的炼油厂，工程量仅完成了60%。由于资金与法律纠纷，项目建设曾停滞长达两年。乌其尔勒在视察时坦言：“许多悬而未决的问题始终没有结果……直到本届政府成立，僵局才被打破。现在工地上有4500名工程技术人员三班倒、24小时不间断作业，设备安装已全面展开。我们要把丢失的两年时间抢回来。”

按照目前的进度，这座炼油厂最快也要到2028年才能建成投产。而更尴尬的现实是：即便有了炼油厂，也未必有足够的原油可供炼化。蒙古国虽然拥有原油储备，但严重缺乏勘探与开采能力。难道届时还要依赖进口原油来维持炼化？

关于这一痛点，蒙古国议员吉·卓拉吉日嘎拉在8月12日的一番表态，可谓意味深长。他直言不讳地指出，炼油厂的原料问题确实悬而未决。在2018年项目启动时，蒙古国曾规划将石油开采量从100万吨提升至160万吨，但事与愿违，实际开采量在工厂开工后急剧萎缩至30万至40万吨。

卓拉吉日嘎拉将原因归结于中资企业的“亏损困境”与税务纠纷。他提到，中国石油公司因亏损严重不愿增产，且因蒙古税务部门下达的4000多亿图格里克税务处理决定而提出争议。尽管今年春季蒙古政府通报称该税务问题已解决，但他依然表达了忧虑：“如果现在不增产，到工厂投产时，也不可能突然把开采量提上来。”

这番话看似在客观陈述困难，实则暗含了“甩锅”意味。事实上，蒙古国本土原油属于重质高凝油，炼制难度大、成本极高，且年产量仅有40万吨左右，根本无法支撑一座年加工150万吨炼油厂的基本运营。

一个国家治理失败的寓言

极具讽刺意味的是，刚刚遭到蒙古网红冲击的这家中国企业，恰恰是来帮助蒙古国勘探石油的。

2024年10月，蒙古国政府与这家名叫“蒙古丰森能源”的中国公司正式签署了石油勘探产品分成协议。根据合同，该公司将在8年的勘探期内投入近5000万美元，用于地质调查、地震勘探及钻探13口勘探井，并专门拨付了环境保护与土地修复资金。协议还明确规定，若发现石油，将100%供应给东戈壁省正在建设的炼油厂。

然而，在蒙古民间，一种“因为没有让本国公司参与，中国人把石油都往南运走了”的阴谋论却甚嚣尘上。

这种极端的“资源民族主义”，曾让蒙古国付出过真金白银的代价。2014年，围绕一条连接其煤矿与中国市场的铁路，蒙古国内爆发了激烈的政治争论。当时的政客利用“采用中国轨距意味着中国坦克可以长驱直入”等煽动性言论发动舆论攻势，最终导致一项约4.83亿美元的铁路交易被迫搁置。蒙古国随后改用俄罗斯标准轨距，由此增加了换轨成本，使煤炭运输成本从每吨约14美元攀升至17美元。

然而很明显，蒙古并没有从中吸取教训。

读到这里，许多人或许会感到愤愤不平。但需要指出的是，蒙古国的“资源民族主义”并非仅仅针对中国企业，即便是乌兰巴托极力拉拢的西方资本，同样无法幸免。

今年6月，矿业巨头力拓集团（Rio Tinto）旗下的奥尤陶勒盖铜矿，就遭到了自称“激进改革运动”组织的封路抗议。抗议者阻断了将铜精矿运往中国边境的卡车，要求蒙古国从矿业收入中获得更大份额。这套剧本，与8月的女网红事件如出一辙；区别在于，力拓是一家西方公司，且蒙古政府持有该矿34%的股份，而中国仅仅是铜矿的买家。

示威活动阻止了原计划运往中国的铜精矿卡车。图片来源 蒙古激进改革运动

作为蒙古国与外国资本关系的风向标，奥尤陶勒盖铜矿的控制权、税收、融资及政府持股等问题曾引发长达多年的争议。2023年该矿终于完全投产时，美国国务院甚至将其视为蒙古投资环境改善的积极信号。

近年来，蒙古国在改善营商环境方面确实做了不少事情。相对而言，其投资制度总体较为开放，对外资的市场准入壁垒较低；连续几任总理也推出了多项亲商举措，试图通过降低监管风险和官僚程序来吸引外资。联合国贸发会议（UNCTAD）的数据显示，蒙古的外国直接投资（FDI）流入已从2020年的17.19亿美元上升至2024年的27.82亿美元，FDI存量增至334.82亿美元。从账面数据来看，这份成绩单并不算差。

但这并不意味着蒙古国的改革已经取得了成功。在一个深陷治理失败泥潭的国家，当民粹情绪的火星随时可能点燃，当正常的商业合作被轻易贴上政治标签，再漂亮的外资数据，也难以掩盖其投资环境深处的脆弱与不安。

2025年美国国务院发布的《投资气候报告》中，有一句评价很有意思：“蒙古虽吸引了投资者的关注，但难以将这种关注转化为实际投资。”也就是说，蒙古的问题不是“没人想来”，而是许多投资者在实地考察后，因风险过高而望而却步，或者在不得不投时，要求极高的风险溢价。

究其根本，蒙古国始终未能解决阻碍外资落地的核心痛点——政策与监管的极度不确定性、司法执行的低效、政企关系的暧昧，以及资源行业高悬的政治风险。美国国务院在报告中毫不客气地指出，蒙古面临的最大障碍包括：不可预测的监管负担、不同政府部门之间执法标准的不一致、司法裁判与执行的严重迟延，以及税务争议随时可能演变为事实上的“间接征收”。

这种“间接征收”的风险并非空穴来风。一个极具代表性的注脚是：就在8月8日，中石油大庆塔木察格公司总经理姜广彦，特意对乌其尔勒总理及蒙古政府“出面解决自2012年起便悬而未决的税务纠纷”表达了感谢。一场长达十余年的税务拉锯战，足以让任何一家跨国企业心力交瘁。

不仅是传统能源，可再生能源领域同样饱受政策动荡之苦。自2007年蒙古颁布首部《可再生能源法》以来，该法在2008年、2009年、2011年、2012年、2019年和2022年均进行了修订。连韩国《韩民族日报》都忍不住评论：“随着蒙古寻求吸引更多外国投资，可再生能源领域面临的主要挑战之一，就是相关法律缺乏稳定性。”

朝令夕改的何止于此？在土地政策上，蒙古议会曾在2024年撤销了《投资法》中关于外国和本国投资者取得土地使用与占有权的机制，随后又试图将其重新塞回《土地法》中加以控制。而在矿业领域，蒙古宪法规定国家必须获得战略性矿产项目的“多数利益”，但究竟什么是“利益”？是利润、股权，还是就业与技术转让？这个核心概念长期处于模糊状态，给外资留下了巨大的解释黑洞。这样的问题，还可以列出很多很多。

长期以来，外界始终有一个疑问：为什么蒙古拥有如此丰厚的资源禀赋，却始终难以将资源财富转化为广泛的国民财富？

中资企业营地遇袭事件后，蒙古国工业和矿产资源部部长宫·达姆丁尼姆在社交媒体上的一段长文，或许给出了部分答案。他写道：

“这太过分了！执法机构应该履行职责！蒙古国是一个法治国家，我们必须确保所有合法投资、遵守我国法律法规的人都能自由开展业务！

要想实现燃油自给自足、不再仰人鼻息，本土石油资源至关重要。石油的勘探、开采和加工是一项需要巨额资金与巨大付出的艰巨工作，绝非任何人想做就能轻易办到的！

为什么我们每次一遇到燃油危机，就只能靠向他人求助来勉强应付？面对非国内因素造成的短缺和价格上涨，前任行业主管在任时‘尸位素餐’，未曾制定并落实诸如扩建仓储容量、提高本土开采量等增强长期抗风险能力的政策；如今大家却只顾着宣泄情绪，攻击谩骂替前任背黑锅的现任主管，一旦局势稍有好转便又忘得一干二净？！

在斥责我‘快去把油弄来’的同时，我更希望无论是政府、私营部门还是普通公民，所有人都能共同站出来，保护和支持在石油与矿产领域投资的投资者。如果我们不齐心协力，就永远无法走出这个恶性循环……”

当理性的经济建设被民粹情绪与政治内耗所裹挟，当本该保护投资者的法治环境沦为各方博弈的筹码，蒙古国想要真正走出“守着金山讨饭吃”的恶性循环，恐怕还有很长的路要走。

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