【文/观察者网专栏作者 托卡马克之冠】

近日，农村学生营养餐补被挪用一事引发舆论广泛关注：

在第十四届全国人大常委会第十次会议上，国家审计署审计长侯凯在作《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时指出，自2021年至2023年8月，在被重点审计的13省159县中，有66个县挪用了19.51亿元的学生营养餐补助资金，用于偿还地方债务和其他支出。

都说“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”，这些地方政府挪用、挤占相关资金的行为，显然触碰了民生底线。另一方面，这些行为也揭示了多地地方政府当下普遍面临一个困境：财政压力确实极为沉重。

学校食堂为学生提供营养午餐新华社

收入减少，债务增加

熟悉我国地方财政收入和税制的朋友都知道，当下国内各地的财政困境与土地财政的大幅萎缩息息相关。

自1994年我国实行分税制改革、1998年实行房地产改革之后，伴随着房地产行业的飞速发展，土地财政收入水涨船高，在我国的财政收入特别是地方政府的财政收入中所占比重日益上升。

从2017年开始，土地出让金占据地方财政总收入的比例连续5年超过30%，到了2020年占比更是达到43.59%，次年降至41.81%。换言之，2020年是我国土地财政收入占比最高的一年，当年土地出让金收入占政府性基金预算收入比重达94%。而2021年，土地出让金收入达到约8.7万亿元，是规模最高的一年。

此后土地财政开始逐步回落，在2022年降至6.69万亿元，在2023年降至5.8万亿元，占全国政府性基金预算收入的比重也降至80%左右，在地方政府的财政收入中占比始终维持在40%以上。

可以说，经过这20多年的发展，土地财政俨然已是财政收入的“半壁江山”。

广义上的土地财政，指的是土地出让金，以及房地产相关衍生上下游产业链中产生的财政收入。从原理上可知，土地财政的收入构成高度依赖房地产行业的发展，事实上两者属于“一荣俱荣，一损俱损”的刚性挂钩关系。

而近年来房地产行业的不景气有目共睹，曾经跟着房地产行业一起扶摇直上的土地财政也跟着萎靡了下来。

2023年，全国政府性基金预算收入70705亿元，同比下降9.2%。其中，中央政府的政府性基金预算收入4418亿元，同比增长7.1%；而地方政府的政府性基金预算收入66287亿元，同比下降10.1%，其中土地出让金收入57996亿元，同比下降13.2%。

今年的情况同样不容乐观。依据财政部国库司公布的数据，今年1-5月，全国政府性基金预算收入16638亿元，同比下降10.8%。其中，中央政府的政府性基金预算收入1764亿元，同比增长9.8%；但是地方政府的政府性基金预算收入为14874亿元，同比下降12.8%，其中土地出让金收入12810亿元，同比下降14%。

土地财政收入锐减导致地方政府的资金压力骤然增加。同样是依据财政部国库司公布的数据，1-5月，全国政府性基金预算支出27704亿元，同比下降19.3%。其中，中央政府的政府性基金预算支出604亿元，同比增长20.1%；地方政府的政府性基金预算支出27100亿元，同比下降19.9%，其中土地出让金收入相关支出17761亿元，同比下降7.3%。 

收不抵支的巨大压力下，地方政府纷纷选择举债度日。1-5月，全国新增地方政府债券14527亿元，其中一般债券2919亿元、专项债券11608亿元。全国发行再融资债券13686亿元，其中一般债券5891亿元、专项债券7795亿元。全国发行地方政府债券合计28213亿元，其中一般债券8810亿元、专项债券19403亿元。

截至今年5月末，全国地方政府债务余额达423838亿元，比去年底增加2万亿元以上。31个省市自治区中有14个政府债务率超过300%，其中青海的债务率超过700%，居全国之首，还有4个省份债务率超过500%，分别是黑龙江、吉林、甘肃、云南。

图为青海省玉树藏族自治州杂多县县城新华社

顺便一提，山东潍坊、广西柳州、甘肃兰州和笔者的家乡云南昆明，被网友戏称为“地方债四大窟窿”。

目前不少地方因财政收入锐减而债台高筑。地方政府光是把债务利息按时还上避免出现债务违约、把工资按时足额发下去维持政府部门的运转，就已经精疲力竭了。身负保运转的重担，又深陷债务泥潭，他们只能想尽办法“开源节流”。