【文/观察者网专栏作者 鹿鸣】

今年7月的两场会议，为中国城市的下一个阶段奠定了基调：

一场是7月中旬召开的中央城市工作会议，这是时隔10年中央再次召开的“城市工作会议”；

另一场则是7月底召开的中央政治局工作会议，会议部署下半年经济工作，其中强调要落实好中央城市工作会议精神，高质量开展城市更新。

城市建设为了谁，我们要建设怎样的城市？也许在经历了上一个高歌猛进的城市化进程后，在目睹了高速发展的房地产为中国经济带来的功过是非后，人们可以更好地沉淀下来思考最为本质的问题。

2015年和2025年的中央城市工作会议，都强调了城市对人口和经济社会发展综合承载的重要性，以及如何推进新型城镇化，但两次会议的区别也很显著。

首先，两次会议召开时国内宏观经济发展阶段及面临的压力不同。十年前，GDP增速在7%左右，面临普遍性产能过剩。十年后，GDP增速在5%左右，面临消费不足，同时生产型企业内卷化严重。

其次，近十年来，中国的城市化程度越来越高，但老龄化、少子化的人口和社会结构问题日益显著。十年前城镇常住人口7.5亿左右，城镇化率约为55%。十年后城镇常住人口9.4亿左右，城镇化率已达到67%。截至2023年底，全国60岁及以上老年人口已达到2.97亿，占总人口的21.1%；其中65岁及以上老年人口2.17亿，占总人口的15.4%。与此同时，全国出生率也从十年前的12.4‰降至如今的6.8‰，自然增长率则从5.2‰跌至-0.1‰。

再次，是城市工作从“大拆大建”转变为“优化更新”。十年前的棚户区和危房改造加速了中国城市化进程，“土地财政”也应运而生，最终地方政府债务问题严重化。十年后，城市更新成为新的城市化工作抓手，但更加注重旧房改造、土地集约化利用，告别了粗犷式“推倒重来”。

最后，从两次会议通稿的篇幅和侧重内容来看，房地产工作的篇幅越来越少，对城市工作的承载力也越来越小。十年前的会议虽只字未提“房地产”，但工作重点以及后来的实施都是围绕房地产展开。而十年后的会议只将房地产发展作为城市工作7大重点任务之一，尤其强调房地产发展新模式应与生活性服务业的发展与壮大并重。

总体而言，城市化发展已转入完善功能、修复生态、注重全面协调的人民城市建设阶段，房地产也将从国民经济支柱产业降级为城市功能完善与发展的组成单元、人民生活居住的舒怡场所。

福州市的三坊七巷，是中国国内现存规模较大且保存较为完整的历史文化街区。中新社记者 王东明摄

如何理解新型城市化

宏观经济分析中，投资、出口和消费是国民经济“三驾马车”。过去中国经济的高速增长得益于其中某一项“火车头”，改革开放初期经历了“出口导向”的外向型经济发展阶段，过去十多年则经历了“投资拉动”的固定资产投资阶段。那么，未来中国经济靠什么？似乎大家已基本达成共识，即“消费拉动”。但如果深究一下，靠消费拉动经济增长并非共识。

2023年，最终消费支出拉动GDP增长4.3个百分点，资本形成总额拉动GDP增长1.5个百分点，货物和服务净出口向下拉动GDP 0.6个百分点。而2024年，消费、投资和出口对GDP百分点的拉动已调整为2.2、1.3和1.5。两组数据反映出消费对GDP增速拉动最大，但结合国内外环境及宏观经济现状及制约因素综合考量，就会得出现阶段正是由于投资和出口的骤降使得消费对经济增长如此重要的结论。

换言之，“靠消费拉动经济”这个共识是基于投资和出口短期内无法改善情况下的一种无奈之选。但这并不意味着靠消费拉动经济就是最优的选择、唯一的选择。

首先，目前我们恐怕正是在面临“中等收入陷阱”。根据世界银行测算，2020年中国人均国民总收入（GNI）是1.27万美元，超过高收入国家门槛；2021年人均GNI是1.24万美元，接近高收入国家门槛——也就是说低于高收入门槛。2022年中国人均GNI是1.26万美元，还是“接近”高收入门槛。2023年中国人均GNI是1.26万美元（同比下降0.1%），而高收入国家门槛是1.38万美元；2024年人均GNI是1.34万美元，我们仍未企及。目前，我们徘徊在高收入国家门槛线以下，与欧美、日韩等发达经济体的收入水平差距非常大，距离“消费大国”还有很长的路要走。这还没有考虑国内区域、产业等诸多方面造成的收入差距，总之，目前居民收入水平受限，制约了消费，而短期内无法摆脱消费力不足。

其次，我们面临着产业结构调整阵痛，居民就业稳定性欠妥，收入无法稳定且持续。此外，还有经济增长模式的路径依赖，投资和出口的下降并非因为“供给能力”受限，而是需求端受阻导致，一旦需求端境况好转，投资和出口会有明显反弹。

回到经济增长的讨论中来。从政策推动角度来看，中国经济增长得益于工业化和城市化双轮驱动。工业化提升了制造业水平，为各类消费品生产能力打下基础，尤其是出口经济的壮大。城市化加快了基础设施、房地产等固定资产投资步伐，也创造了经济高速增长的神话。过去的工业化和城市化目标是为了整体的经济增长，换句话说是为了解决“人的生存”问题；而现在的新型城镇化、新型工业化，则是为了解决“人的发展”问题。目标不一样，路径和方法也就会千差万别，而“工业化”与“城市化”的双轮驱动效果也会不一样。

以前的城市化注重中大型城市的建设和发展，现在则强调以县城为载体的新型城镇化，强调大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展。

进一步缩小城乡差距

14亿人口中，已经有9.4亿人口生活在城镇中，还剩下3.6亿人口生活在农村。中国城乡二元结构仍然存在，不仅仅是因为仍有一部分人生活在农村，从“人的发展”层面讲，是因为农业转移人口的市民化有待加强。

十年间约有1.9亿人因求学、务工、婚嫁等诸多原因进城，这些人群都要面临就业问题。近些年，网约车、快递和外卖、直播等新型就业岗位容纳了大量“新市民”，就业问题得到了一定解决，但就医、就学以及休闲、娱乐等生活化需求不能一直被忽视。这正是接下来要做的城市工作，其实具体内容早在2025年3月2日中共中央办公厅、国务院办公厅印发并于6月9日发布的《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见 》中做了明确指示。

此外，城市作为人口和社会经济的综合承载空间，空间结构需要进一步优化，城市治理和公共服务更应该补足短板。今年5月2日中共中央办公厅、国务院办公厅印发并于5月15日发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》也做了详细的工作部署。