【文/观察者网专栏作者 鹿鸣】

房子事关民生大事。房地产“517新政”出台两个多月，市场正在起一些变化，不过短期内还难言成效。

在过去这一轮中国城市化进程中，房地产市场与之相伴相生。最近有一则新闻惹人注目：湖北多个城市的“住房和城乡建设局”改名为“住房和城市更新局”。名称的变动，似乎意味着城市化的内涵也将有所改变。那么，与之同行的房地产及其背后的衍生物——如城投公司等，又将何去何从。

深圳湾城市面貌/资料图深圳特区报

城投债务压降是否已近尾声？

2023年10月前后，一份神秘的“35号文”流出，城投公司债务扩张被按下暂停键。其中，3899家被列为“重症”，债务极度严重的12个地区被“隔离”，从此城投公司完全进入“借新还旧”时代。

早在2018年，银行间市场交易商协会率先限制城投公司债券募集资金用途只能用于“偿还债务”，随后各大监管部门达成“红橙黄绿”分类管控债务规模的共识。

所谓“35号文”，即《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发35号文），文件要求按照中央经济工作会议、政治局会议部署，落实化解地方债务风险方案，严格控制增量债务，稳妥处置存量债务；最终实现防范和化解融资平台等地方债务风险，引导债务规模与地方经济发展和地方财力匹配，促进经济平稳健康发展。

“35号文”是在地方政府隐性债务管控“紧箍咒”之上，叠加给几乎所有城投公司的“锁仙绳”。不仅限制城投公司新增“隐性债务和未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务”，还要限制涉隐城投公司包括贷款、债券及非标融资等在内的所有金融债务。

政策出台至今已逾半载，除部分重大开工过半项目允许继续施工之外，城投公司其他项目均被叫停，城投公司融资活动仅限“借新还旧”的债务滚续——这里貌似只囊括了标准化债券和银行贷款，信托、融资租赁、违规的明股实债类私募基金、半限制状态下的定向融资等非标债务只能自求多福。

根据企业预警通“城投债统计”专栏数据，截至2024年6月2日，城投债存量余额为16.41万亿元，较上年末仅增加0.11万亿元。过去一年各月份新发债券与到期待偿还债券规模接近，净融资额为负的月份有4个，其中2023年12月净融资为-1173.29亿元。

数据来源：企业预警通

而在2024年5月17日的房地产新政发布会上，央行副行长陶玲介绍：“由人民银行提供低成本再贷款资金，激励21家全国性银行机构按照市场化原则，向城市政府选定的地方国有企业发放贷款，支持以合理价格收购已建成未出售的商品房，用作保障性住房。”她还强调，该国有企业及所属集团不得涉及地方政府隐性债务。这是否意味着无“隐债”的城投公司可以新增银行贷款及其他类金融债务？此前“35号文”的禁锢即将解除？

自去年开始，各地政府通过发行特殊再融资债券置换被认定为“地方政府隐性债务”的城投公司债务，同时限制“债务新增”和“资本性支出”，城投公司债务压降取得了一定成效。但当赖以生存的“土地整理+工程代建”业务模式无法继续依靠债务维持时，城投公司陷入了“产业转型难”的困境。尤其在这一轮城市化的尾声，城投公司“去与留”被人们广泛讨论。

从“三大工程”看城投公司的未来

最近有一则新闻，引发不少讨论：湖北多个城市的“住房和城乡建设局”改名为“住房和城市更新局”。名称的变动，意味着城市化的内涵也随之改变。

5月31日，财政部发布《2024年城市更新行动评审结果公示》结果，将支持15个城市开展城市更新示范工作。首批入选城市包括：石家庄、太原、沈阳、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青岛、武汉、东莞、重庆、成都、西安。深圳也在改名上有所行动。随后，湖北多个城市、深圳等地将“住房和城乡建设局”改名为“住房和城市更新局”。

“三大工程”——规划建设保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，显然是城市更新的着力点。这其中，城中村改造大多属于纯公益项目，不产生收入，平急两用基础设施规模不大，只有保障性住房具有收益性。

因此，有观点认为，三大工程是城投公司业务转型的方向，尤其保障性住房工程为城投公司产业化转型指明了道路。

既然保障性住房有迫切的需求，也有强烈的供给动力，为何走到了今天的局面？

究其原因，一方面，商品性住房市场的疯狂发展虹吸了土地、资金和政策关注，严重挤占保障性住房供应。另一方面，GDP考核让地方重度依赖“土地财政”，深陷高杠杆周转泥潭，忽视民生。

民众对以住房为支撑的美好生活有向往，住房供给结构就得适时调整。房地产企业“去杠杆”首当其冲。过去几年“去杠杆”的方式和方法是否科学、恰当，笔者不予置评。毕竟制定政策是做选择题，顾此必定失彼，事后评判往往有失公允；但有一点值得肯定，5月份多部门出台房地产政策，多地纷纷取消、优化购房政策，是对2023年12月召开的中央经济工作会议传达的“先立后破”精神指示的诠释与落实。

2024年4月25日，上海证券交易所面向资本市场所有参与者举办了一场题为“城投企业产业化转型”的培训会，邀请了河南省成功完成产业化转型的三家城投（新乡国资公司、三门峡投资公司和济源国资公司）企业负责人宣讲，旨在引导全国的城投企业加快产业化转型进程。

总结下来，产业化转型的关键在于注入经营性资产，调整业务结构、增加经营性收入，摆脱对政府性收入、补贴的依赖，实现市场化公司制运营。从财务及经营指标来看，城投公司产业化转型需要同时满足：1，资产构成中公益性资产及准公益性资产比例小于30%；2，收入构成中来自于政府收入（代建、土地整理等）比例小于30%；3，利润构成中政府补贴小于50%。

全国各地区资源禀赋差异巨大，上述三家转型成功的案例可复制性并不强，因此需要各地政府因地制宜推动改革。当下，保障性住房工程是城投企业产业化转型的突破口，尤其是长租型保障性住房业务将为城投转型提供路径依赖。