【文/观察者网专栏作者 薛凯桓】

九个多月前，美国财政部长斯科特·贝桑特对基辅进行了突访。在那次访问中，乌克兰和美国之间就所谓的“矿产协议”，展开了一场艰苦的谈判。

当时，美乌“矿产协议”一经出台，就引起一片哗然。舆论普遍认为对于乌克兰当局而言，这是一个难以接受的协议，“根本无法作为谈判的基础”。但美国毫不在意舆论的声音，贝森特甚至要求乌克兰当局“立即”签署文件，不接受任何缓和和斡旋。

如今，类似的故事正在重演。

11月20日，美国阿克西奥斯新闻网站发布了特朗普政府起草的结束俄乌冲突的“28点计划”，要点包括俄罗斯与乌克兰和欧洲缔结互不侵犯协议，乌克兰承诺不加入北约等。各方对“28点计划”的条款反应不一：计划的提出方美国不必多言，俄罗斯也已经对计划表示赞赏。至于“28点计划”的另外两个玩家欧盟和乌克兰当局，态度仍然不明确。

从欧盟的最初反应来看，他们对“28点计划”普遍持消极态度。“糟糕”、“奇怪”、“古怪”和“难以理解”，是欧盟和其他欧洲国家对“28点计划”的普遍评价。与此同时，泽连斯基在11月20日的一些表态，以及西方媒体援引基辅某些“有影响力的官员”的报道，可以被解读为对该计划主要条款的“勉强同意”。

11月21日，乌克兰基辅，乌克兰总统泽连斯基现身。 IC Photo

尤其是有消息称，美方与乌克兰安全与国防委员会秘书乌梅罗夫共同参与并协调了该计划的出炉，而乌梅罗夫本人也对计划进行了修改，这进一步佐证了上述观点。

一位美国政府官员透露，最初的草案要求对所有对乌克兰的国际援助进行全面审计，以纠察腐败现象。然而，在最终版本的“28点计划”中，根据乌梅罗夫的建议，这一部分被修改，增加了一项条款，即“对冲突各方在冲突期间所采取的行动实行全面特赦”。之后，美国代表团于周四在基辅向泽连斯基及其随行人员展示了该计划。

俄方尚未正式证实西方媒体报道的“28点计划”。不过从媒体报道来看，这份计划总体上非常符合俄罗斯的利益，因为它包含了消除乌克兰危机（包括其军事阶段）根源所需的所有基本要求。首先，它考虑到了俄罗斯两项最根本的需求：第一，乌克兰危机的最终解决必须在俄罗斯与西方关系长期正常化的框架下进行，要建立新的欧洲安全架构；第二，它规定了谈判的一般原则：首先就和平计划的基本条款达成一致，然后才实现停火。

“28点计划”的重点是乌克兰军队从乌控顿涅茨克州的残余部分撤出（卢甘斯克地区已被俄罗斯全面占领），即由俄罗斯实控整个顿巴斯地区。该计划还包括一些其他方面的重要条款：禁止乌克兰当局拥有远程打击武器；给予乌克兰中立地位，禁止外国军队在乌克兰部署；承认乌克兰东正教会和俄语在乌克兰的官方地位。

此外，该计划还规定了“战后条款”，即美国需要承认俄罗斯对整个顿巴斯地区和克里米亚的主权。计划还建议减少西方对基辅的军事援助，并削减乌克兰军队的规模。

与此同时，该计划也包含一些俄罗斯可能无法接受的条款。例如，乌军撤出的顿涅茨克州部分地区将维持非军事化状态，这实际上限制了俄罗斯对顿巴斯地区的“主权”。该计划还规定美国应向乌克兰当局提供一些安全保障，其模式参照了《北大西洋公约》的第五条（集体应对军事行动条款）的相关规定。关于如何进一步使用在西方冻结的俄罗斯资产，计划中存在一些争议性条款。但总体而言，“28点计划”以基辅代表团于2022年4月草签的伊斯坦布尔协议为基础，是一个令俄罗斯相当满意的和平计划。

特朗普此前试图与基辅展开谈判的努力均告失败，原因就在于泽连斯基和欧盟拒绝触及危机的根源：乌克兰当局和欧盟试图通过战争消耗俄罗斯的实力，从而给俄罗斯造成“战略失败”。乌克兰当局、英国和欧盟仍然想方设法拖延军事上的失利，希望借此迫使俄罗斯再次动员起来，并寄希望于俄罗斯的“突然崩溃”。“顿涅茨克人民共和国”和“卢甘斯克人民共和国”这两个政权的政治地位悬而未决，这是基辅和西方未能执行第二次明斯克协议的后果，也是俄乌冲突爆发的直接最初原因。

但随着时间的流逝，情况发生了一些变化，这些变化令乌克兰当局、英国和欧盟即使再不情愿，也无法再死硬地弃和平于不顾，更无法再继续用强硬的态度抗衡特朗普政府的核心理念：乌克兰并不重要，可以随时放弃相抗衡。

情况到底发生了什么变化？首先，这是乌克兰当局和欧盟第一次因财力吃紧，让战争无法继续打下去。

2025年12月已近，欧盟就俄罗斯资产做出决定的最后期限再次被推迟。布鲁塞尔原本计划用这些资产作为抵押来满足乌克兰的财政需求。但欧盟仍然不知道如何以“相对合法”的方式获取冻结在比利时的俄罗斯资产，也不知道要如何激励乌克兰当局继续通过“紧缩国内”的方式来榨取更多的钱财以支持战争。

因此，既缺乏内生性、又缺乏外援的乌克兰当局有大约600亿美元的财政缺口，没有这笔钱，乌克兰当局就无法维持政府机构和经济的正常运转，战争就不可能继续下去。

其次，乌军的状况比以前糟糕得多。在俄军在顿涅茨克和波克罗夫斯克前线不断取得进展的情况下，乌军的逃兵率正在节节攀升，以连、甚至以团和旅为单位从前线溃逃的事件屡见不鲜，乌军和乌克兰社会的“战斗意志”都已经濒临枯竭，难以持续。

第三，也是最重要的一个要素是，“明季奇录音事件”和相关的腐败丑闻，导致乌克兰当局已经深陷内忧外患的螺旋，巨大的压力可能令乌克兰当局和泽连斯基不得不接受“28点计划”，这是特朗普和美国所乐见的结果。