三、分析新《土地管理法》的影响，要实事求是

修订后的《土地管理法》通过之后，将在2020年1月1日正式实行。这将对经济社会各个层面都会产生很大的影响，但是必须要具体地分析影响的范围和机制，不可笼而统之，陷入浪漫的想象，以为土地制度有大变，而实际上土地管理法的修订就是完善现行土地制度，是小修小补而已。下面就舆论关注的几个侧面来分析。

1. 新《土地管理法》将进一步规范土地管理，增加基层土地管理能力。

在耕地保护作为我国基本国策的背景下，规范土地管理、更好地保护耕地是制定和修订土地管理法律最基本的动力，这是自然资源部门最主要的职责。

全国范围的调查表明农村土地管理是基层治理的难点，又主要表现为集体经营性建设用地问题，这有土地利益驱动的因素，也有国家基层治理能力不足的原因。在八九十年代，乡镇企业高速发展，集体土地非农使用规模很大，危及耕地红线。由此，国家修订形成1998年《土地管理法》，建立了中国特色的土地管理制度框架，提出了土地用途管制的基本思路，把集体土地也纳入到土地利用总体规划进行集中统一管理，并从法律上关闭了集体土地非农使用的市场。

然而，在乡镇企业改制、农村经济全面市场化的背景下，农村经营性建设用地的供给很难沿用原农村土地管理制度。因此过去二十年，各地方纷纷创新“集体建设用地流转”，由于缺乏顶层设计及土地管理不力，造成了诸多乱象。如集体建设用地流转不符合规划，随意占用农田；盲目扩大集体建设用地的范围，宅基地也被认为可以“入市”；非法的隐形集体建设用地市场大量存在，冲击土地管理体制，等等。

新的土地管理法明确提出用“集体经营性建设用地入市”代替原来的农村集体建设用地制度，在农村集体土地所有制上建立了市场化土地供给制度，为乡村新产业和新业态提供了合法土地，解决了眼下迫切的问题。

在各地调查表明，农村违法违规用地的重要原因之一是农村经营性建设用地制度严重滞后于现实。由于建设用地供给偏向城市，农村中小企业难以争取到农转非的用地指标，也难以争取到政府征地的政策（地方政府缺乏财政资金，对征地缺乏积极性）。因此这些企业只有铤而走险，违法违规占用集体土地建设企业厂房。追求农业农村现代化发展的地方政府也睁一只眼闭一只眼。

有了法律意义上的集体经营性建设用地入市制度，那么地方政府就可以赋权村社集体，既可以为企业提供合法土地，也可以为村集体增加集体经济收入，激活农村社会。

2. 新《土地管理法》对不同的农村和农民的影响差异很大，主要受益者是发达地区和大城市郊区的农民。

土地制度改革的主要线索是正确处理农民和土地的关系。新修订的《土地管理法》赋予村社集体更大的土地非农使用权利，可以增加村社集体在土地增值收益中的所得。不过要理解在集体经营性建设用地入市中，受益农村和农民是全国农民中的少数，其比例不会超过10%。大多数农村地区缺乏土地非农使用的机会，土地只适合作为农地，缺乏受益可能。他们只有通过政府征收土地增值收益调节金（又称之为“土地增值收益税”）来间接收益。

在原来的“集体建设用地流转”中，地方政府也征收了一部分土地增值收益，但缺乏统一的规范，导致同一区域的村社集体收益的两极分化现象。但是就如何征收土地增值收益调节金及其比例，新《土地管理法》并无明确规定，交由地方政府自行决定。其总体原则是保障农民合理利益有所增值，还要保障国家建设征收土地顺利实施。

土地价值和区位紧密相关。东部沿海发达地区农村的土地价值很高。在同一区域内部，由于土地规划定位不同，土地价值也有天壤之别。因此东部沿海地区农村的集体经营性建设用地入市将给村集体和农民带来很高的收入，这在过去二十年的珠三角和长三角农村一直是存在的。

其次还有可入市的集体经营建设用地规模的分化。东部沿海地区的先发优势及经济聚集，在集体经营性建设用地的存量层面已经远远超过欠发达地区，如公开报道显示广东南海区可入市集体经营性建设用地规模为25万亩，北京大兴有近8亩，上海松江也有4.5万亩，大多数中西部地区的存量土地规模很小，很多地方摸底的存量不超过1000亩，不仅缺乏价值，而且零碎，难以利用。即使通过规划安排新增集体经营性建设用地供给，由于经济欠发达，市场需求也并不多。

3. 新《土地管理法》无意推动“小产权房”转正，反而对农村集体土地上的违法违规建设是当头一棒。

新《土地管理法》对城市房地产市场的影响是舆论关注的一个焦点问题。笔者认为《土地管理法》修订允许符合条件的集体经营性建设用地入市，对城市房地产市场影响不大，更无意促使“小产权房”合法化。

南宁小产权房拆除现场（图片来源：《南宁日报》 张建伟摄）

国家允许集体经营性建设用地入市（包括允许盘活闲置宅基地和农房的政策）是为了促进农村经济社会发展，无意扩大城市（农村）房地产供给，这是底线问题。新《土地管理法》第63条确定集体经营性建设用地的用途为工业和商业等经营用途，排除了用于房地产的可能性。

2017年，国土资源部和住建部印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定13个城市开展试点，也规定不能用于建设商品住宅。很多城市为了防止变相买卖，规定了房屋租赁的上限，比如北京为10年、合肥为15年，厦门则是6年且规定不得在租赁合同有自动续租条款。

按照《土地管理法》及《城市房地产管理法》，城市规划范围内集体土地必须经过征收转为国有土地才能进入市场，这为房地产的发展提供了基本法律框架。在大城市，一亩房地产用地动辄拍出上千万的价格，驱动村社集体、农民及一些房地产商要求集体土地自由进入市场用于房地产，全国各地建起了数亿平方米的“小产权房”，冲击了土地管理体制。

对此，国家态度一直是明确否定。此次《土地管理法》修订无意为这些“小产权房”转正提供合法依据，相反，新的法律制度及执行对存量“小产权房”的建设和销售是当头一击。2018年，在秦岭别墅事件之后，农业农村部在全国组织开展了“大棚房整治”的运动，各地针对集体土地上的违法违规建设（包括“小产权房”）进行整顿，声势浩大。在各地区调查，发现一些农村重要的龙头企业、农家乐也因违法违规被拆除了。由于政策执行上的“一刀切”、对土地违法违规零容忍，甚至实际上是农民存放工具及生产资料的工具房、仓库也被拆掉了。

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