针对近日特朗普多次声称要取消对中国最惠国待遇，对外经济贸易大学中国WTO研究院院长、北京大学中外人文交流研究基地学术委员屠新泉，对外经济贸易大学中国WTO研究院研究生贾林紫嫣撰文探讨了美国取消对中国的永久正常贸易关系（PNTR）地位的可能性及其影响。

文章指出，特朗普就职后取消中国PNTR地位是一个大概率事件，但如何实施仍有不确定性，特朗普政府可能通过行政命令或立法手段实现这一目标。同时，文章认为，中国的应对措施不应以改变美国政策为目的，而应以维护中国企业、产业和经济发展利益为宗旨。

【文/屠新泉】

2024年11月6日，特朗普再次当选美国总统。鉴于其第一任期内对中国贸易政策的破坏以及竞选期间的强硬发言，预计中美经贸关系将再次迎来震荡，而特朗普及其领导下的共和党多次宣称要取消对中国最惠国待遇，无疑是影响最深远的政策选项。笔者将梳理中美最惠国待遇问题的历史渊源，探讨特朗普上台后取消对中国最惠国待遇的可能性及实施路径，分析可能带来的影响并提出相应的政策建议。

中美最惠国待遇问题的历史源流和现实情境

最惠国待遇原则是国际经贸条约中的一项标准条款，其核心意义是指一国给予另一国的贸易条件不得低于给予任何第三国的最优条件，简而言之就是一国应该平等对待所有贸易伙伴。1947年关税及贸易总协定（GATT）成立时，最惠国待遇被作为多边贸易体制的基石确立下来，并在1995年世界贸易组织（WTO）成立后扩展到服务贸易、知识产权等领域。

中美建交之后，双方于1980年签订了贸易协定，承诺给予对方贸易最惠国待遇。但这一最惠国待遇属于双边贸易协定项下的权利，由于美国1974年《杰克逊—瓦尼克修正案》的规定，美国国会有权对最惠国待遇进行年度审议，以决定是否延长这一待遇。因此，中美贸易协定下的最惠国待遇是有条件的、非永久性的。

为此，中美双方曾在20世纪90年初进行激烈博弈，最惠国待遇问题也是影响中美经贸关系稳定的最大不确定因素。

不过，根据WTO规则，最惠国待遇作为WTO成员之间相互给予的基本义务，必须是无条件和永久的。获得美国的永久和无条件最惠国待遇也是中国入世谈判的重要利益诉求。在1999年结束中美入世双边谈判之后，于2000年10月美国国会批准了对中国的永久正常贸易关系（PNTR，即最惠国待遇的美国法律用语）法案，也同意中国作为一个平等成员加入WTO，解决了中美经贸关系中这一长期存在的不稳定因素。

PNTR地位的确立是中美双向互惠、中美贸易关系稳定的基石。中国海关总署统计显示，2000—2023年，中国对美国出口额从521亿美元增至5002.9亿美元，累计增长860.2%；同期从美国进口额从223亿美元增至1474亿美元，累计增长596.6%。中国也迅速成为了美国前三大出口市场。2009—2023年，美国对全球出口累计增长91.1%，对中国出口累计增长112.6%。

上图为中国对美进口额数据；下图为中国对美出口额数据数据来源：U.S. Census Bureau

2023年，中国市场分别占高通、英特尔、通用汽车全球销售收入的63.8%、26.8%和33.3%，占苹果全球智能手机销售收入的40%。总体而言，美国给予中国PNTR地位对两国贸易往来乃至全球经济发展具有深远的积极意义。

但是，自2008年以来，特别是2017年特朗普上台之后，美国国内对中美经贸关系的认知越来越趋于负面，美国政界普遍将中国视为最大竞争对手。以共和党参议员卢比奥为代表的一批对华强硬派认为，让中国加入WTO是美国所犯的最大错误，帮助了中国发展而削弱了美国国力。且他们认为WTO所倡导的多边贸易自由化对美国不利，美国不应该继续遵守WTO的原则和规则。

特朗普也多次扬言要退出WTO，拜登政府虽然对WTO态度相对温和，但也未加强对WTO的支持，其维持特朗普时期对中国加征的“301关税”，事实上就是对WTO基本原则的严重违反。2024年美国大选，特朗普再次当选，且全面控制行政、立法和司法三大系统，其对WTO的无视和对中国的强硬态度无疑会付诸行动。

美国取消对中国最惠国待遇的可能性与路径

取消中国PNTR地位是一次性质更为严重、影响更为深远的冲突升级。从某种意义上说，当前中美双方事实上已经取消了给予对方的最惠国待遇。在2018年特朗普政府单方面对中国加征“301关税”、中国又采取相应反制措施之后，中美对对方产品加征的平均关税已达到约20%，显著高于对其他贸易伙伴的关税，这就意味着双方没有给予对方最惠国关税了。

此外，美国在投资、服务贸易、技术出口等领域也对中国采取了严格的单方面限制措施，也违反了最惠国待遇原则的要求。此次特朗普竞选期间及其共和党宣称要彻底取消中国PNTR地位，影响更为深远。

一方面，最惠国待遇是WTO规则要求每个成员给予其他成员的基本待遇，若美国取消对中国最惠国待遇，也就相当于宣布双方经贸关系完全脱离WTO框架。另一方面，美国确立中国的PNTR地位是2000年美国国会立法通过、美国总统签字批准的正式法律，彻底取消中国PNTR地位意味着国家意志的体现，而非总统个人偏好，具有外交意义。

特朗普就职后取消中国PNTR地位是一个大概率事件。一方面，美国政界普遍对中国强硬，尤其是共和党内要求对中国战略性而非选择性脱钩的呼声和决心强烈，他们认为只有和中国脱钩才能摆脱对中国的依赖，才能重振美国制造业和军事实力，才能维护美国永久霸权，取消中国PNTR地位成为表达和实施这种决心的必然举动。另一方面，从制度上看，20世纪90年代美国对中国最惠国待遇虽然也曾经面临严峻挑战，但美国国内政治博弈客观上促使了中国PNTR地位的确立，而现在共和党对美国政府全面掌控，这种制衡已经不存在，很难期望美国的国内制度能够发挥作用。

不过，特朗普政府将如何实施取消中国PNTR地位仍有不确定性。一种方式是通过总统行政令的方式，基于美国的一些法律如《国际紧急状态经济权利法》等，以国家安全、贸易不平衡等为理由，宣布取消中国PNTR地位。这种方式的实施较为迅速，很可能在2025年下半年就可以落地。

一旦总统发布行政命令取消中国最惠国待遇，美国政府的相关部门，如美国商务部、海关等，将负责具体的执行和监管工作，他们会制定相应的关税政策和贸易限制措施，对来自中国的商品加征更高关税，加强对中国商品的进口监管等。但这种方式还有一定的回旋余地，通过总统换届或政策调整，美国仍然可以较容易地恢复中国PNTR地位。另一种方式则是通过立法手段取消中国PNTR地位。