公路还是市政道路？

黄河大桥收费引起网友热议，可能还涉及另外一个问题，那就是黄河大桥收费对当地市民的影响程度。如果是作为公路，公路一般是为外地车辆过境或者是本地车辆进出城市使用，那么对大部分市民影响并不会太大；如果是作为城市道路，那么相当多部分则是本地车辆日常出行，影响程度会大得多。

从合法性看，作为公路收费并没有法律问题，作为城市道路，法律上是否可行呢？

根据《城市道路管理条例》第十九条，“市政工程行政主管部门对利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等，可以在一定期限内向过往车辆收取通行费，用于偿还贷款或者集资款。”也就是说，这也是可以的。

但考虑到城市道路是以城市内部日常通行为主，更多属于公共服务，近年各地城市政府已经普遍取消了原有的市政道路收费站，此时新增城市道路收费站与城市政府为市民提供公共服务的大趋势显然不符。

《项目实施方案》对黄河大桥的定性是“一级公路兼城市快速路”，也就是公路和城市道路功能兼具。从项目实施的目的看，《方案》提出新黄河大桥建设是为了打破济南东西带形格局、打造多中心组团式空间格局，串联南北两岸城市中心、次中心，打造直接联系通道，是济南城市发展“北跨”战略的重要通道，是实现济南城市发展总体战略的关键节点工程，是济南中心城市跨越黄河向北发展的交通要道。显然，这在很大程度上是为了城市发展的城市道路。

2023年9月28日拍摄的G104京岚线济南黄河公路大桥主桥新华社

黄河大桥收费问题引发市民关注可能与此也有较大关系，一条城市关键道路收费影响确实太大了。

山东省财政厅官网公开的《项目实施方案》中明确写道：“2016年3月起，济阳黄河大桥、建邦黄河大桥、济南黄河公路大桥三座黄河大桥开始对鲁A牌照的7座以下小客车免费。本桥建成后，将参照上述三座黄河大桥免费政策，对鲁A牌照小汽车免费。”《方案》还透露，“参考2021年9月济南市人民政府与济南城隧建设工程有限公司签署的《济南牌照车辆通行济南黄河济泺路隧道通行费统一缴纳协议书》，对协议约定范围内的车辆免费通行产生的费用由济南市财政局统筹解决。”

也就是说，济南市政府认识到了新黄河大桥的双重属性，作为市政道路将影响本地市民出行的问题已经纳入考虑，但遗憾的是，如此重要的信息并没有出现在新闻媒体报道之中，也没有予以澄清。

严格控制是政策方向

“国道恢复收费”之所以上了热搜，网民最重要的是担心普通公路收费站会再次大行其道。

毋庸置疑，就普通公路而言，各地可以新建一级收费公路，而且并不一定是国道，如新建省道一级收费公路也是可以的，但这可能并不符合国家的政策方向。

《公路法》第五十八条规定：“国家允许依法设立收费公路，同时对收费公路的数量进行控制”，《收费公路管理条例》第三条也同样明确：“公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路。”可见，法律法规对此已经明确，新增收费公路应当严格控制。但数量控制的要求并没有可以量化的指标，这可能需要未来由国家相关部门制定可以操作执行的具体指标。

交通部在2018年推出的《收费公路管理条例》修订征求意见稿中，更是明确提出，收费公路只能是高速公路，也就是说，以后不能新增一级公路收费，《条例》修订完成后，网友们担心的新增普通公路收费站理论上将不会发生。

为防止一些地方变相增加二级收费公路，交通运输部早在2009年1月就曾专门发出通知，要求各地切实规范和严格控制将取消收费后的二级公路改建升级为一级公路继续收费，不是因为交通量增长需求的政府还贷二级公路，不得改建升级为一级公路继续收费。同时明确提出，各级交通运输主管部门要从严控制新增收费一级公路项目。事实上，如广东省2018年提出了普通公路全部免费的目标，2021年的收费统计显示已经没有一级公路收费站了。

就山东省来说，2021年的收费统计显示，一级收费公路221.3公里，独立桥梁隧道108.1公里，可以比较的是，2015年山东一级收费公路里程曾经高达2846公里，力度不可谓不大。但早在2013年，山东《省会城市群经济圈发展规划》提出，将取消区域内除高速公路外的干线公路及桥梁收费，加快构筑“一小时生活圈”。2019年，山东省交通厅又提出将逐步取消一级公路(含桥梁)收费站点，三年内将逐步取消政府还贷国省道普通路桥收费站。

显然，新增黄河大桥公路收费站于法有据，但与上述规划或者承诺似乎并不一致，这恐怕也是网友们诟病不能忽略的背景。

公路建设资金不足，维护管养资金更是紧张，这都是事实。交通部在《收费公路管理条例》修订稿中提出：“车辆通行费收入无法满足债务利息和养护管理支出需求的省份不得新建收费公路，防止盲目投资建设，实现收费公路良性发展”。

原有的“贷款修路、收费还贷”的模式可能已经走到了末程，新建道路需要更加慎重。用者付费与公共服务如何平衡，有限的财政资金如何优先安排，这些都没有简单的答案，未来的路需要全社会去探索，去寻找到更多的共识。

毕竟，天下并没有免费的午餐，良好的交通基础设施是需要高成本的。

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