二、县域城镇化：顺应农民进城和乡村振兴战略的目标

当前全国中西部县域经济大都被给予很高期待，全国几乎所有省级政府都推动扩权强县改革的目的，就是希望充分调动县级积极性，复制沿海发达地区百强县的经验，将县域经济纳入城市经济体系，成为可以有效容纳现代制造业的城市空间。从实践来看，中西部县域发展二、三产业情况却不理想，典型是县工业园区招商引资效果差，企业进不来、待不久、活不了，结果就是工业园区荒草丛生。

某种意义上讲，在已经形成东部沿海城市经济带，且中西部业已形成以省会城市和部分地级市为代表的区域中心城市的情况下，县域经济很难形成对现代制造业的吸引力 （有效容纳）；反过来，县域经济千方百计吸引制造业，会与中西部区域中心城市形成竞争关系，结果很可能就是县域经济发展不起来，却又造成地级城市经济达不到合理规模，拖垮了地市经济。

因此，在农民进城，县域城镇化进程中，如何定位中西部县域经济发展、县城建设，以及如何做好与乡村振兴的衔接，是特别需要讨论的问题。

从农民进城来看，当前中国农民正在快速进城过程中，这种进城有两个阶段或两种形态：一是进城务工经商，这是自20世纪就已经开启的历程；二是进城买房，在城市安居。一般情况下，农民要到沿海发达地区和区域中心城市务工经商，这些地方就业机会多，收入比较高，农民却很难在这些地方买得起房。因此，在外面务工，回县城买房，成为多数进城农民的选择，农民家庭将一直以来的积蓄和未来预期收入（通过借贷形式）用来在县城买房，从而实现真正的进城。

进城务工的农民工（图片来源：网络）

农民到县城买房，就给了县城巨大的发展机遇。农民买房，房地产市场发育起来，县级政府通过卖地获得土地财政收入。房地产带动县城经济全面繁荣，县城在很短时间就快速发展起来。反过来就是，正是农民进城买房推动了县城经济甚至县域经济的快速发展，县政府就有动力通过各种办法来进一步推动农民的进城，其中最典型的是很多县政府有意识地让优质教育资源进城，从而引导农民进县城买房。

农民在县城买房就要压缩在农村的消费，就要将农业收入用于城市消费，就会有更多城市务工经商增加收入的机会。一般来讲，中西部地区县城缺少高收入的就业机会，因此，农民在县城买房之后，就越发难以增加农村的消费，就越是要到沿海地区或大中城市务工以获得较高收入。农民进县城买房，县城变得繁荣，是建立在向农村和农民索取的基础上的，正是靠农户家庭中的农业收入和他们外出务工收入，以及他们将未来预期收入的抵押 （借贷），才买得起县城住房，才支撑起了县城房地产繁荣。

农民到县城买房，归根结底是要实现真正进城，他们在城市就业、居住、生活，享受城市基础设施，接受城市公共服务。现在的问题是，县城缺少较高收入就业机会，农民进城买房后更加依赖农业收入和外出务工收入，从而造成农民的一家三制：年轻夫妻到沿海务工，年老父母留村务农，年幼子女待在县城上学 （当然需要母亲或奶奶陪读），农民并没有真正实现城市化。

县城缺少高收入就业机会，却又通过推动教育进城等办法加速农民县城买房，就造成了新的城市向农村索取。在中西部地区县城注定不可能再通过招商引资引进现代制造业，从而无法提供大量较高收入就业机会，县城的农民也就不可能算是完成了进城，他们就要开启第二波的进城。他们一直要进到有就业机会，从而可以实现居住与就业一体、家庭不再分离的地点，这个合适的地点是作为区域中心城市的地级市或更大城市。

这个意义上讲，农民在县城买房只是过渡性的，县政府过度鼓励农民在县城买房，甚至通过教育进城等办法逼农民进县城买房，很可能的结果就是农民在县城买房了却无法安居，县城新楼盘卖不出去，或卖出去却无人居住，成为 “鬼城”。

更糟糕的是，中西部县政府往往可能将不切实际的发展县域经济目标与鼓励农民进城买房结合起来，试图通过经营县城来实现县域经济暴发式增长。经营县城很重要的一个方面是成立城市建设投资公司，通过资金拆借来获得巨额城市基础设施建设资金。结果就是，全国中西部地区县级政府普遍形成了巨额政府负债，一些地区县级政府财政收入还不够偿还政府负债利息。

经营县城的前提是县城可以成为现代制造业中心。实际上，如前节讨论，当前时期，中国广大中西部地区县城基本上没有接纳现代制造业的条件，也就不可能复制沿海发达城市经济带内县域经济发展的经验。

中西部县城发展是建立在农民农业收入和外出务工收入基础上的，县城发展应当服务和服从于农民进城的内在规律。在中西部县域经济普遍缺少成为经济成长中心条件，从而不可能成为容纳农民城市化稳定载体的情况下，县域经济如何定位，以及县城应当如何经营，就有很大的讨论空间。

按中央乡村振兴战略部署，2050年乡村振兴全面实现。乡村振兴全面实现的前提是农民早已完成城市化，进城农民实现了在城市的安居，农业主要由留守农村的数千万职业农民经营，农业兼业大幅度减少甚至不再存在。农民完成城市化在城市体面安居，就意味着绝大多数进城农民都已经进入区域中心城市，而不是住在县城，导致一家三制，家庭分离。

乡村振兴有两个不同阶段。第一阶段，乡村振兴战略要服务于中国式现代化总体战略，助推中国式现代化的艰难突围，农村是中国式现代化的稳定器与蓄水池。到2035年中国式现代化基本实现，国家有足够能力来重整河山，没有农业农村现代化，就不可能说中国建设成为社会主义现代化强国，乡村振兴战略就转而成为借国家力量来建设 “强富美”的新乡村，得以在2050年实现乡村全面振兴的伟大目标。

结合农民城市化、乡村振兴战略，再来讨论县域经济发展与县城建设，对经营县城就可以有较为清晰的认识。

在乡村振兴的第一阶段，农民快速进城，很大一部分农民进入县城，在县城买房却无法在县城充分就业。县域经济要为农民进城提供支撑，要为农业生产提供保障，要为农民提供有效的公共服务，从而保障城市化进程中的农村稳定与秩序。

进入乡村振兴第二阶段，县域范围大量农民已经完成城市化，农业主要由职业农民来经营，在县域范围如何形成与职业农民和现代农业相匹配的公共服务，就是县域经济与县城发展的重点。

广西资源县“资水丹霞”：田园综合体助乡村振兴（图片来源：中国扶贫在线）

在县域范围内，经营县城，发展县域经济，应当服务于农民进城和保障县域范围内的基本公共服务，而非必须在县城大力发展二、三产业创造出大量就业机会，这当然不是说不愿意发展经济而是缺少这个发展的条件。不讲条件、不惜代价推动县域经济发展和经营县城，结果可能就是不仅盘剥了农民，而且欠下巨额债务，造成县域经济破产。

不是从发展经济、增加就业方面，而是从保障农民进城、为农民提供基本公共服务方面考虑县城经营与县域经济发展，就会有完全不一样的思路。

发展经济、增加就业必须服从市场规律，讲求效率。不具有区位优势的绝大多数中西部县城实际上已经失去了发展现代制造业的可能。中国960万平方千米国土上也不可能每一处都密布工业生产力。工业本身是高度聚集的，中国沿海城市经济带与中西部区域性中心城市已经足以高效容纳现代制造业，中西部县域经济缺乏与这些城市的竞争力，强制上马，必遭失败。这是逆市场规律与经济规律而动，因此必然无功。

虽然中西部绝大多数县城缺少发展现代制造业的条件，县域范围却仍然有正在进城的农民，仍然依托农业的农户，以及越来越多出现的职业农民，县域范围还有各种传统二、三产业及其就业人员，因此，县域范围就还需要有效治理，就需要基本公共服务，就要为农民、农业和二、三产业及其就业人员提供生产生活秩序。

在乡村振兴战略和共同富裕目标下，虽然农民致富只能主要靠自己，国家却应当保障其基本公共服务，甚至不断提供较高质量的公共服务。从全国来看，沿海发达地区经济发展水平高，地方财政充沛，就可以有更高水平的公共服务。中西部县域经济薄弱，地方财政不足，无法仅靠地方财力建设较高质量的公共服务，中西部地区基本公共服务供给就应当更多依靠国家财政转移支付。

对于广大中西部县域经济来讲，最重要的功能并非逆市场和经济规律发展产业，这是市场本身的事情，应当让市场自身去运转。中西部县域经济最重要的功能是顺应农民进城、乡村振兴战略和共同富裕目标，为农民提供有效公共服务。